Los retos de la CFE y de México ante la nueva economía de las energías renovables.
Por Odón de Buen R.

Antecedentes

Desde la perspectiva de quienes abogamos por un mayor aprovechamiento de las energías renovables en México, uno de los aspectos más relevantes de las discusiones alrededor de la propuesta de reforma petrolera del gobierno federal es el hecho de que muy variadas voces (desde el Premio Nobel Mario Molina hasta exdirectores de PEMEX) han planteado la necesidad de intensificar los esfuerzos que se hacen en México para ampliar el aprovechamiento de la energías renovables.

Estas propuestas parten, entre otras razones, del hecho de que tecnologías para la generación de electricidad con energías renovables han llegado a la madurez tecnológica y a niveles de costos que se acercan ya (y más aún cuando se internalizan costos ambientales) a los de las tecnologías “estrella” de los años recientes, como la de ciclo combinado con gas natural.

En este contexto, precisamente, el Partido Verde Ecologista Mexicano ha recalentado—con gran oportunidad política y amplia difusión, debe reconocerse—un proyecto de ley de fomento de energías renovables que reproduce y, en algunos casos, mejora el dictamen que está en manos del Senado de la República desde hace ya más de un par de años.

Igualmente y en dos iniciativas distintas, la International Solar Energy Society y Greenpeace México, están poniendo sobre la mesa metas y fórmulas para que el sector eléctrico mexicano amplíe su portafolio hacia las energías renovables.

Estas propuestas plantean—como cualquier otra iniciativa en esta dirección—una serie de medidas que, inevitablemente, entran a territorios que implican obligar a la Comisión Federal de Electricidad (CFE) a realizar ciertas acciones, desde un compromiso de metas para una mucho mayor generación propia con energías renovables hasta la compra de toda la energía producida por pequeños generadores, esto último con un cambio a las reglas de despacho¹ que obligarían a la CFE (como ocurre en los países donde se tiene políticas públicas de promoción exitosas) a comprar lo que estas plantas produzcan (y a hacerlo con un subsidio a los generadores).

Bajo esta perspectiva, todo intento de darle un lugar más importante a las energías renovables para la generación de electricidad pasa, física, necesaria e irremediablemente, por la Comisión Federal de Electricidad. Así, también irremediablemente, estas iniciativas han creado un ambiente de tensión y de polarización entre quienes proponemos una ampliación del aprovechamiento de las energías renovables y la propia CFE.

Por lo mismo, creo que es útil hacer una reflexión que pasa y se ubica por el lado de los intereses y necesidades de CFE. Esto nos sirve para que, donde no hay coincidencias y donde hay preocupaciones legítimas de quienes tiene la responsabilidad de la paraestatal, buscar atenuar los impactos que le son desfavorables.

Así visto, vale la pena recordar y anotar aquí que la industria eléctrica es una industria donde pesan mucho dos factores: el costo de capital y el costo de la energía primaria (la que se convierte en electricidad). Igualmente, que estos se recuperan a través de un complejo sistema de tarifas que se definen por tipo de usuarios (por sectores y por niveles de consumo), por niveles de voltaje y por regiones. Están, por supuesto, los costos de personal, aunque éstos tienen una implicación mayor no por ser gasto corriente sino por la acumulación de lo que se llama el pasivo laboral, que es, fundamentalmente, lo que se paga a jubilados.

A continuación hacemos una revisión de lo que, en nuestra opinión, son los aspectos que más preocupan a los técnicos y dirigentes del monopolio estatal de la electricidad en México.

Los costos de los combustibles

Un factor clave y de gran preocupación para la CFE en estos últimos años son los precios de los combustibles (petróleo, gas natural y carbón) que se utilizan en sus plantas y en las del los generadores que le venden electricidad, los cuales han subido muy significativamente en los últimos dos años.

Este es un factor que afecta a la CFE porque lleva a tener que estar permanentemente a la defensa de las condiciones de funcionamiento de la empresa frente a sus usuarios (en una batalla que se lleva a cabo en los medios y en las reuniones de cámaras y asociaciones de ndustria y comercio). Estas tensiones se reflejan en dos sectores particulares de usuarios: (a) en el sector industrial, donde las tarifas establecidas llevan a que se transfieran los costos de combustibles a los usuarios y a que éstos hagan comparaciones internacionales donde CFE sale en desventaja, lo que lleva a que los funcionarios de la CFE estén bajo gran presión; y (b) en los sectores residencial y agrícola, donde existe una larga historia de importantes subsidios (hoy día mayores por los costos de los combustibles) que nunca son suficientes a los ojos de muchos, lo que sirve para que políticos tomen banderas contra la CFE (aunque la última palabra en cuanto a subsidios la tiene la SHCP).

Sin embargo, el hecho es que, en este momento, la generación de electricidad por viento tiene precios que son competitivos² y con la enorme ventaja de que su precio es estable ya que, en muy buena medida, está determinado por la tasa de interés que se fija al hacer la inversión inicial (y la cual puede no cambiar a lo largo de la vida útil de los equipos). Este es, seguramente y más allá de quitarse presión de quienes queremos más generación con energía renovable en México, el elemento que ha llevado a la CFE a instalar cerca de 200 MW de capacidad con energía eólica en Oaxaca.

La reserva de capacidad de generación eléctrica

Es un hecho reconocido públicamente que la CFE tiene hoy en día a su disposición mucha más capacidad de generación de la que requiere³. Desde la perspectiva de la CFE (que es quien hace la programación de obras y la lleva a la SENER para revisarla y consensuarla con otros actores del sector público) esta sobrecapacidad ocurre por fenómenos fuera de su control (que son un crecimiento de la economía por debajo del considerado en la planeación y la entrada al sistema eléctrico de plantas de autoabastecimiento).

De cualquier manera, esto significa que la CFE está gastando de más en los costos de amortización de las inversiones en plantas de generación y/o los pagos de los contratos a los productores independientes. Así visto, a la CFE no le conviene ni que se ahorre energía ni que sus clientes se generen su propia electricidad: lo le conviene (y le urge) es que la demanda aumente, pero que aumente comprando lo que la empresa vende, no lo que se cubre con proyectos de autoabastecimiento (que es el arreglo en el que hay permisos por cerca de mil Megawatts para generación por viento).

Sin embargo, hay que considerar a este factor como de corto plazo, esto en la medida de que crece la economía y, por lo tanto, la demanda de electricidad. Por lo mismo (y dado que la planeación del sector se hace a diez años) esto no debe ser razón para posponer una mayor participación de la energías renovables.

Los productores independientes

En México existe una significativa y creciente participación privada en el sector, en particular en la generación donde empresas privadas ya generan más del 30% de la electricidad que vende la CFE. Este hecho, permitido por las modificaciones de la Ley del Servicio Público de la Energía Eléctrica hechas en 1992, ha resultado en que más de veinte centrales eléctricas mayores no tengan el logo de CFE a la puerta, sino el de alguna empresa privada y extranjera. Sin duda, aún y cuando los trabajadores de estas plantas pertenezcan al sindicato de la CFE, esto cala fuerte entre muchos de los ingenieros con muchos años en la CFE, quienes ven en esto una claudicación de los principios con los que fueron formados (ya sea en la propia empresa o en las escuelas y facultades de ingeniería en universidades e institutos públicos donde, seguramente, fueron formados por ingenieros de la propia CFE)⁴.

Este, sin duda, es un aspecto cultural y emocional que mueve a muchos a rechazar a los proyectos de energías renovables por el simple hecho de son los particulares quienes los quieren desarrollar. Sin embargo, los cambios en el sector eléctrico (no solo en México sino en todo el mundo) que han abierto espacios a actores externos a los monopolios y a nuevas formas de generación eléctrica llevan más de tres décadas, son irreversibles y las necesidades de México requieren de pragmatismo, lo cual debe ser uno de los principales atributos de un ingeniero moderno.

Las incertidumbres técnicas

Uno de las principales preocupaciones de los técnicos de la CFE alrededor de la generación con energías renovables es el hecho de que éstas son intermitentes y, por lo mismo, requieren de capacidad de respaldo de tamaño idéntico al de la capacidad de las plantas que operan con energías renovables.

Sin embargo, esto no es precisamente correcto ya que, en un sistema que está diseñado para integrar a la generación con energías renovables (donde, por ejemplo, las plantas hidráulicas se compensan con las eólicas) las necesidades de respaldo son significativamente menores. Si no fuera así este tipo de generación no tendría la participación que se tienen en otros países sin problemas técnicos significativos⁵.

En alguna medida (pensando en una empresa como la CFE que ha creado cuadros para diseñar, construir y operar grandes plantas hidráulicas, termoeléctricas y de ciclo combinado) alguna parte de esa resistencia es por desconocimiento de tecnologías que no han estado en el portafolio de conocimientos de la institución.

La capacidad de transmisión

Otro elemento que hace que las energías renovables les compliquen la existencia a los ingenieros de la CFE está en el hecho de que los recursos de energías renovables no se ubican donde está la demanda (o donde los planeadores de la CFE, buscando optmización, ubican a las potenciales nuevas plantas), por lo que su aprovechamiento, en su caso, implica replantear las líneas de transmisión o llevar a cabo inversiones adicionales (y exclusivas para este tipo de plantas).

Este es el caso de La Ventosa, donde la riqueza del recurso eólico ha llevado a que se tenga que considerar capacidad de transmisión mayor para llevar la generación de CFE y de los permisionarios de autoabastecimiento hacia la demanda. Esto, a su vez, ha llevado a que le haya aumentado el trabajo a los planeadores, financieros y abogados de la paraestatal para negociar y establecer arreglos técnicos y contractuales que no estaban en las rutinas de trabajo de hace menos de tres años.

Sin embargo, es muy importante anotar aquí que quienes desarrollan proyectos eólicos de autoabastecimiento en La Ventosa, ante la posibilidad de tener algún incentivo económico por lo que entregan a la red, consideran al tener acceso a la red y no tener que pagar por el servicio de transmisión de la CFE como incentivo suficiente.

La resistencia de las comunidades a los proyectos eólicos e hidroeléctricos

Curiosamente, el aprovechamiento de las energías renovables ha puesto del mismo lado a la CFE con quienes buscan desarrollar este tipo de proyectos ya que, por el carácter de uso de grandes extensiones de terreno, su desarrollo requiere de negociaciones con comunidades que, por una variedad de razones de todos tipos y tendencias, pueden no estar interesados en tener invadidos sus territorios por agua o por torres con aspas.

En este sentido, también es curioso anotar que estos aspectos (además de los particulares a los impactos ambientales) llevan a enfrentar a la CFE y a los desarrolladores privados, con las mismas organizaciones que, por el otro lado, les exigen dejar los combustibles fósiles y aprovechar las renovables (lo cual, para una organización estructuralmente conservadora como la CFE, ha de causar mucha molestia).

El marco legal

Aparte de los aspectos meramente económicos, los funcionarios de la CFE están, como cualquier otro funcionario público, acotados claramente con un marco legal que establece una serie de reglas que tienen que cumplir a riesgo de ser sancionados con medidas que van desde la inhabilitación para trabajar para el estado hasta penalizaciones económicas mayores.

En particular, este marco legal obliga a la CFE a cumplir reglas de despacho que son una de las principales barreras a la introducción de las energías renovables.

Por supuesto, la obligación a cumplir la ley no significa que no se quiera que se cambie, pero sirve muy bien para dar una justificación para la inmovilidad.

La Secretaría de Hacienda y Crédito Público

Si bien la cabeza del sector de la CFE es la Secretaría de Energía, en los hechos las negociaciones más duras de los funcionarios de la CFE son con la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, que es con la que tienen que negociar, entre otros, los presupuestos operativos y de inversión, las tarifas, los subsidios, el endeudamiento y el financiamiento.

Por su parte, la SHCP trae las preocupaciones de la inflación y del gasto público, las cuales llevan a límites a la manera en la que CFE establece sus prioridades.

Esto es importante en relación a la posibilidad de que, como refieren las mejores prácticas internacionales en cuanto a políticas de fomento de las energías renovables, se obligue a la empresa a comprar toda la electricidad proveniente de energía renovable donde se produzca y a precios que incluyen un subsidio.

Visto así, es evidente que, a las resistencias de los funcionarios de la CFE, se sumarán las resistencias de los funcionarios hacendarios, quienes están—particularmente en este momento—muy preocupados por la amenaza de inflación y de la caída de la producción petrolera (y, por ende, de las exportaciones y los ingresos fiscales que representan).

“Una empresa de clase mundial”

Aunque ya ha sido señalado arriba en varias formas, uno de los elementos que aglutinan las opiniones de los técnicos de la CFE es el hecho innegable de que, aún cuando es una empresa manejada por el estado (que llevan tradicionalmente en México el estigma de la ineficiencia y la corrupción), es una organización comprometida con la calidad y es operada y dirigida por técnicos que cumplen ampliamente este principio. La CFE, en pocas palabras, es una empresa ejemplar desde cualquier punto de vista.

Bajo esta perspectiva, muchos piensan y argumentan que no son necesarias otras empresas en el sector, que con la CFE basta. Este es quizá, uno de los puntos más álgidos de las negociaciones políticas que se requieren para la aprobación del leyes de fomento a las energías renovables ya que, bajo el abrigo de esta opinión, muchos políticos construyen alianzas con actores que se benefician del estatus quo actual de la CFE y complican seriamente la entrada a los nuevos actores que tienen la tecnología y los recursos para aumentar la oferta de energías renovables.

Sin embargo, es aquí donde debemos ubicar a la CFE en su carácter de monopolio y en el hecho de que, en economía, los monopolios no compiten y, por lo mismo, no tienen incentivos para mejorar.

Precisamente, creo que el que la CFE se preocupe por ser “una empresa de clase mundial” no es gratuito y se debe, en muy buena medida, a que tiene la competencia “light” de los productores independientes y la competencia “dura” de los que deciden autoabastecerse.

De cualquier manera, los intereses de una empresa del estado no deben estar por encima de los intereses del estado mismo y el estado mexicano requiere de, por un lado, reducir riesgos por la alta dependencia del petróleo que tiene el país y su economía y, por otro lado, de comprometerse y actuar con más claridad en la lucha internacional contra el cambio climático, la cual pasa inevitablemente (y en particular para México, que depende por encima de los promedios mundiales de combustibles fósiles para la generación de electricidad) por un mayor aprovechamiento de las energías renovables.

Conclusiones

Es evidente que los funcionarios y técnicos de CFE están bajo fuertes presiones para enfrentar una serie de importantes retos técnicos y financieros que no tienen, en gran medida, nada que ver con las energías renovables. Visto de esta manera, el que existan demandas cada vez más amplias y precisas para que la empresa abra espacios (en su capacidad de generación, en sus líneas de transmisión e, inclusive, en sus redes de distribución) a la electricidad proveniente de energías renovables (sea propia o de productores privados), solo aumenta esas presiones y genera, de manera natural, un ánimo de resistencia.

Ahora bien, si a esto se añaden aspectos legítimos de orgullo profesional e institucional de quienes, con la “camiseta” de CFE han construido un gran sistema eléctrico interconectado basado en grandes proyectos de plantas y líneas de transmisión que requirieron de gran capacidad técnica y organizacional y cuya realización implicó grandes esfuerzos individuales, la aparición de nuevas tecnologías de generación y de nuevos actores que compiten con la CFE inevitablemente anticipan gran resistencia personal (que se agrega a niveles institucionales) de quienes laboran y han laborado para la paraestatal.

Si a esto añadimos que los aspectos financieros fundamentales de la CFE son manejados por la SHCP con una perspectiva de corto plazo con prioridades más asociadas al control de la inflación y de la recaudación de impuestos (que van en contra de posibles programas mayores de incentivos a las energías renovables y al ahorro de energía), quienes avocamos por un cambio hacia un mayor aprovechamiento de las energías renovables (y del ahorro y uso eficiente de la energía) nos encontramos frente a dos fuerzas gigantescas que harán todo lo posible por complicar—con argumentos válidos pero quizá faltos de la gran visión que se requiere para enfrentar los grandes problemas que las energías renovables ayudan a resolver—esa posibilidad.

Sin embargo, la creciente competitividad técnica y económica del aprovechamiento de las energías renovables, la necesidad ineludible de diversificación energética de nuestro país y de apertura del monopolio eléctrico a actores más libres y dinámicos, y las condiciones del planeta (en cuanto a precios de los combustibles y de crecientes evidencias de los riesgos asociados al cambio climático) deben pesar sobre la lógica particular de una empresa estatal.

Por supuesto, lo que hagamos en este sentido no debe pasar por encima del reconocimiento a quienes han construido el sector eléctrico mexicano (que incluye a la empresa Luz y Fuerza) y que han hecho posible que a nuestras casas y lugares de trabajo llegue con calidad y sin grandes interrupciones este insumo clave en nuestros quehaceres.

Ojala, nada más, que esa capacidad y espíritu transformador tomen camino hacia el sector eléctrico del futuro, el cual ya se manifiesta en otras latitudes y de forma muy distinta al que tenemos en México.

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¹ Las reglas de despacho establecen las prioridades de la CFE para integrar generación eléctrica a la red interconectada nacional de una variedad de plantas en función de su costo de generación, dando prioridad a las de menor costo.

² “the cost of the energy cranked out by these turbines has come down to about 8 cents a kilowatt-hour (kWh) and is still falling”. Trade winds Jun 19th 2008.The Economist

³ “Los altos márgenes operativos de la Comisión Federal de Electricidad (CFE) de 20 por ciento, le permitieron suspender la operación de electricidad de sus presas hidroeléctricas en el sureste del País y evitar mayores inundaciones en Tabasco y Chiapas sin consecuencias en el suministro eléctrico”.en Salvan a CFE sus reservas emergentes, Reforma , 28 de diciembre de 2007.

⁴ Se recomienda ver las opiniones (se puede hacer por Google) del Ing. José Luis Apodaca Villareal, quien fue un funcionario ejemplar de la CFE (hoy día jubilado) y quien es un duro crítico de la participación privada en el sector.

⁵ "El Observatorio de la Electricidad de WWF/Adena señala que la eólica ha generado en abril el 14,3% de la electricidad que consumió España y la hidráulica, el 9,9%. La minihidráulica, la biomasa, la solar y la cogeneración han sido responsables del 13,3%. En total, el 37,5% de la electricidad que consumió España en abril procedió de fuentes renovables. Energías Renovables del 8 de Mayo de 2008.